一边是人口外流但土地供应严重过剩的三四线城市，一边是外来人口大量流入但土地供应十分紧张的一二线大城市，在过去一段时间，土地市场一直存在着这样的供需错配。

如何解决这个问题?“人地挂钩”是一个重要途径。

国家发展改革委(下称“发改委”)发展规划司负责同志日前介绍城镇化情况时表示，今年我国将全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，结合上年度农业转移人口落户情况，调整完善2017年度土地利用计划指标分配办法。

厦门市房地产中介行业协会副会长王崎对第一财经记者表示，未来在土地供应方面，一二线热点城市的土地红线应适当放宽，将周围三四线城市的土地指标转移到一二线热点城市。从而在满足一二线城市发展需要的同时，促进三四线城市的集约化发展。

中原地产首席市场分析师张大伟说，过去几年对大城市都是提出要严控边界，减少土地供应，但现在则是顺应人口流动变化，增加大城市的土地供应，“这是楼市调控思路的一个重大变化。”

“人地挂钩”政策

过去很长一段时间，我国实行“控制大城市规模、积极发展中等城市和小城市”的中小城镇化战略，土地供给向三四线城市倾斜，与人口向大都市圈集聚的趋势背离。由于这种供需错配，部分一二线城市土地供应不足，房价泡沫化严重，而三四线城市土地供给严重过剩，土地浪费、效率低下十分严重。

因此，实施“人地挂钩”，才能与人口的流动态势和实际需求相吻合。

去年12月召开的中央经济工作会议明确要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。要落实地方政府主体责任，房地产价格上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。

住房城乡建设部和国土资源部今年4月1日发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作通知》(下称《通知》)，提出坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位。《通知》要求，住房供求矛盾突出、房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地特别是普通商品住房用地供应规模。

在“人地挂钩”的政策之下，已有一些大城市近期加快了土地供应的步伐。

上海日前发布的《上海市住房发展“十三五”规划》称，“十三五”期间(2016~2020年)，上海计划供应5500公顷住宅土地，可提供住房约170万套，比“十二五”期间增加约60%。

深圳市规土委7月11日发布的《深圳市2017年度城市建设与土地利用实施计划》提出，2017年度，深圳计划供应居住用地218公顷，相比去年计划供应的125公顷，同比增加了74.4%。

杭州2017年经营性用地计划出让量则高达3089亩，创下新高。2016年这一数字为2773亩，2015年只有1856亩。

再看福州，该市本级住宅用地供应中期(2017~2021年)规划及三年(2017~2019年)滚动计划近日出炉。在去年约160公顷的基础上，市本级今年住宅用地供应量为316公顷。按照房地产市场运行预期，该市明年计划供应住宅用地347公顷，后年计划供应381公顷，2020年计划供应418公顷，2021年的计划供应量更是达到了458公顷。

稍早之前，北京市计划今后五年供应住宅用地6000公顷，以保障150万套住房建设需求。

张大伟对第一财经分析，从去库存政策看，预期2017年三四线楼市整体政策将依然平稳宽松。但一二线城市已经基本完成了去库存任务。这种情况下，很多一二线城市开启了增加土地供应的政策。

土地供应有增有减

在广东省体改研究会副会长彭澎看来，土地指标应当顺应人口的变动而变化，在人口流入多的大城市，应当增加指标，在人口流出地，也要相应减少指标。

上述《通知》也要求，各省级国土资源主管部门要按照“五类”(显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停)调控目标，加强对本地区市县住宅用地年度供应计划编制和实施工作的监督指导，并将地级以上城市、地州盟所在地和百万人口以上县(县级市)的计划实施情况每半年汇总一次报国土资源部。

根据《通知》，各地需根据商品住房库存消化周期，适时调整住宅用地供应规模、结构和时序，对消化周期在36个月以上的，应停止供地;36~18个月的，要减少供地;12~6个月的，要增加供地;6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。

从目前的情况看，一二线热点城市的库存周期大多在6个月以下，属于需要显著、加快供地节奏的范围。

张大伟认为，一二线大城市纷纷增加土地供应，除了顺应人口流动趋势，解决实际住房需求外，也是增加有效投资、带动经济平稳健康发展的需要。

这是因为，房地产开发投资占固定资产投资的比重较大，而且还能拉动上下游的钢筋、水泥、建材等行业，因此房地产开发投资对当前我国经济稳增长仍十分关键。尤其是只有保持一定的发展增速，才能为经济转型和结构调整赢得空间。

但过去很长一段时间，土地供应过多向三四线城市倾斜，而一二线土地供应明显不足，在人口往一二线大城市集聚的趋势下，三四线城市的土地供应已经明显过剩，房地产开发投资提升的空间很小。这些城市要指望开发商大规模拿地增加投资已无可能。因此，只有通过增加一二线城市土地供应，才能让房地产开发投资和固投保持在合理的增速。

数据显示，2017年1~5月份，全国房地产开发投资37595亿元，同比名义增长8.8%，增速比1~4月份回落0.5个百分点。2017年上半年，一线城市合计土地供应规划建筑面积2738万平米，同比上涨了57.3%。

张大伟认为，这是限购、限贷、限价、限售、限商住等作用于需求端的“减法”同时，所做的加法，这将有利于平稳市场的供需结构。

大城市增加土地供应无疑有利于平抑房价。但这些大城市尤其是上海等超大城市多土地资源稀缺，供地能力不足。再加上目前超大城市人口已经严重超载、交通拥挤等大城市病问题，中心城区新增建设用地已然较小。

应对这种情况，加快都市圈的发展成为重要方向。6月28日，国家发改委发布《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(下称《意见》)，至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市，市域(郊)铁路骨干线路基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈;其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域(郊)铁路规划建设工作。