2016年我国耕地保护效果显著；建设用地开发走向存量时代，出让面积创下7年新低；土地整治规模创新高。在建设用地总量和强度“双控”的新时期，城市化地区土地的整治，开始越来越受到重视，与农村土地整治共同组成广义土地整治的一部分。而城市化地区整治的重点，就是城市低效用地再开发。

本报记者 宋兴国 北京报道

随着《2016国土资源公报》发布，过去一年的土地工作成绩单正式出炉。

《公报》数据显示，2016年我国耕地保护效果显著；建设用地开发走向存量时代，出让面积创下7年新低；土地整治规模创新高。

在建设用地总量和强度“双控”的新时期，如何通过土地整治和再开发，改善国土的质量，提高土地利用的效率，优化空间结构和布局，成为了新时期土地政策的关键所在。

在此情况下，城市化地区土地的整治，开始越来越受到重视，与农村土地整治共同组成广义土地整治的一部分。而城市化地区整治的重点，就是城市低效用地再开发。

耕地面积减少态势趋缓

近日，国土部发布了《2016中国国土资源公报》，从土地资源、矿产资源、海洋资源、地质调查、地质环境、国土资源执法、科技与人才、测绘和地理信息八个方面，全面总结2016年国土工作。

关于最受关注的土地利用情况，《公报》数据显示，截至2016年末，全国耕地面积为13495.66万公顷（约20.24亿亩），相比上年减少约4.21万公顷，较2015年下降5.86万公顷减缓约28%，耕地面积减少态势持续趋缓。

此外，《公报》发布了2015年新增国有建设用地情况。数据显示，2015年国有建设用地供应51.80万公顷（777.00万亩），同比减少2.9%。

其中，工矿仓储用地、商服用地、住宅用地和基础设施等用地供应面积分别为12.08万公顷、3.46万公顷、7.29万公顷和28.97万公顷，分别占国有建设用地供应总量的23.3%、14.1%、6.7%和55.9%。

土地市场方面，国有建设用地出让面积创下7年以来新低。《公报》数据显示，2016年全年出让国有建设用地20.82万公顷，出让合同价款3.56万亿元，同比分别下降5.9%和增长19.3%。

这已是国有建设用地出让面积连续4年下滑，相比近年来的高点2013年，下滑超过43%。

但这一结果并不出人意料，相关部门已多次强调“盘活存量”的重要性。《2016年全国土地利用计划》就提出，要“实行建设用地总量和强度双控，逐步减少新增建设占用耕地，加大存量用地盘活和补充耕地的力度”。

上海交通大学城研院院长刘士林认为，随着建设用地总量和强度“双控”，建设用地这一城市建设基础指标的变化，也将使得城市发展方向迎来新变化。一方面，对于一二线城市而言，城市建设将从增量开发走向存量开发，老城改造和城市更新将越发重要；另一方面，城镇化建设，特别是城市规划，将从过去的粗放式进入到精细化阶段，城市“圈地”现象将会越来越少。

受2016年上半年火热的房地产市场影响，土地价格尤其是住宅地价涨幅明显。2016年四季度末，全国105个主要监测城市综合地价、商服地价、住宅地价和工业地价分别为3826元/平方米、6937元/平方米、5918元/平方米和782元/平方米，环比增速分别为1.43%、0.96%、2.18%和0.64%。对比2015年公报可以发现，住宅地价同比涨幅达到了约8%。

城市土地整治愈受重视

在土地利用结构不断发生变化，各种新特征不断显现的同时，土地工作的另一重要内容，土地整治的形势，也在2016年发生剧变。

《公报》数据显示，2016年全国开展并验收土地整治项目13406个，建设总规模为333.73万公顷，新增耕地17.58万公顷，总投资618.75亿元。

尽管土地整治项目总投资与建设总规模创下近年来的新高，但通过土地整治新增耕地面积却只能算作近年的中游水平。一些观点指出，这与土地整治的重心开始转移有关。

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明认为，过去土地整治对象以农村低效利用、不合理利用、未利用的土地为主，主要目的是防止耕地面积过快减少。但随着客观情况的变化，城市化地区土地的整治，也开始越来越受到重视，与农村土地整治共同组成广义土地整治的一部分。

今年2月，国土部发布《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，将国土整治区域划分为主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区和矿产资源开发集中区，及海岸带和海岛地区的“四区一带”的综合整治区。国土资源部副部长赵龙在解读《纲要》时强调，城市化地区整治的重点，是城市低效用地再开发。

《纲要》发布数日后，国土资源部、国家发展改革委联合印发《全国土地整治规划（2016-2020年）》，制定新时期土地整治的具体目标。《规划》提出，要在“十三五”期间通过土地整治补充耕地2000万亩（约133万公顷），整理农村建设用地600万亩（约40万公顷），城市低效用地再开发规模达到600万亩（约40万公顷）。

21世纪经济报道记者注意到，在土地整治含义逐渐丰富的同时，如何更好地利用土地整治成果，也成为政策着力点之一。其中，国土部在今年4月发布的《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》令人关注。

该文件允许省级扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，这一政策被认为是在完成政策支持扶贫开发任务的同时，也承担了探路土地改革成果变现的责任。

以四川首例增减挂钩节余指标“省域内流转”为例。据新华社报道，流转双方的成都高新区与四川巴中市，就是将巴中市通江县厍洪村、亮垭村农民搬进占地面积小的集中居住区，原有宅基地整理复垦为耕地，节余出挂钩指标243亩，以29.5万元/亩的价格向成都高新区流转指标使用权。当地国土官员表示，这一做法“实现了效益最大化”。

严金明则认为，随着土地整治工作全面推进，如何使土地整治实现数量、质量和生态三位一体的综合效益，实现以人为本，将会成为下一阶段政策的重点。